Современные тенденции развития местного самоуправления

1. Основные тенденции в развитии местного самоуправления в зарубежных странах

В последние годы в зарубежной практике отмечается процесс укрупнения муниципальных образований. При этом, тенденции последних лет, обусловлены существенным влиянием экономического кризиса 2008 года. Так, например, Дания объединила 271 муниципальное образование, сократив их общее число до 98, Грузия заменила 985 муниципалитетов (в основном деревни) 64 большими районами, совпавшими с ранее существовавшими в советский период. Политика объединения муниципальных образований достаточно широко применялась в Литве. В Финляндии количество муниципальных образований было сокращено с 447 до 348.

Финансовый кризис 2008 года придал новый импульс наметившейся тенденции и ускорил преобразования, которые долгое время лишь обсуждались. В трех странах, в наибольшей степени пострадавших от финансового кризиса число муниципальных образований сократилось существенно: В Греции с 1034 до 325, в Исландии с 7200 до 76, в Латвии с 500 до 118. Финские власти предлагают серьезное объединение муниципалитетов до уровня, который сейчас является региональным. Ключевой идеей этого объединения является образование городских центров и ориентация на них потоков маятниковой миграции. Практика показывает, что более крупные муниципальные образования расходуют ресурсы на администрирование в меньших пропорциях и достигают большей экономической эффективности.

Чрезмерная раздробленность муниципальных образований приводит к дефициту источников формирования их финансового потенциала. Если в России в ходе муниципальных реформ количество муниципальных образований увеличилось, то мировой опыт дает обратные примеры. В европейских странах самое существенное уменьшение количества муниципальных образований наблюдалось в 90-х гг. прошлого века в странах северной Европы и достигало 70-80%. Например, в Швеции количество муниципалитетов уменьшилось на 87%, а в Великобритании на 76%.

Исследование зарубежного опыта проведения территориальных преобразований позволяет убедиться в том, что укрупнение муниципальных образований не является «модным веянием» в России и не несет в себе исключительной цели административной централизации власти. В других странах территориальные преобразования осуществляются достаточно активно, а территориальные основы муниципального управления изменяются вместе с появлением необходимости решения новых задач – стимулирование территориального развития, осуществления бюджетных реформ и проведения политики фискальной децентрализации, осуществление мероприятий по восстановлению территорий после экономического спада, более эффективной социальной политики.

В теоретическом плане остается дискуссионным вопрос о размере муниципального образования, оптимальном соотношении между территориальной консолидацией и территориальной фрагментацией.

Дискуссии по этому вопросу широко распространены не только в странах Центральной и Восточной Европы, но и в США и Западной Европе (особенно в отношении территориальной организации местного самоуправления в агломерациях). Зарубежные исследователи отмечают, что существует прямая зависимость между размером муниципальных образований и уровнем их финансово-экономической самостоятельности. В последние годы территориальное укрупнение стало часто представляться как решение многих проблем.

Можно выделить целый ряд аргументов в пользу укрупнения территорий, которые используются в зарубежной практике:

• более крупные муниципальные образования имеют больше возможностей для предоставления более широкой номенклатуры услуг, укрупнение позволяет передать больше услуг на муниципальный уровень власти (то есть осуществить децентрализацию);

• экономия на масштабе позволяет снизить расходы (например, на содержание администрации), обеспечить более эффективное предоставление услуг в более крупных территориальных единицах;

• так как крупные муниципальные образования могут предоставить больше услуг, то деятельность органов власти затрагивает интересы большего количества граждан, которые будут заинтересованы в участии в муниципальной политике (таким образом, укрупнение позволяет повысить уровень местной демократии);

• для крупных муниципальных образований характерна меньшая дифференциация по доходам, что в дальнейшем снижает необходимость в горизонтальном выравнивании (предоставлении дотаций);

• крупные муниципальные образования могут быть более эффективными в планировании и стимулировании развития территории;

• укрупнение позволяет частично справиться с эффектом безбилетника, когда, например, муниципальные услуги потребляются гражданами, которые живут (и платят налоги) в другом муниципальном образовании (консолидация позволяет снизить несовпадение административных границ и границ получения услуг).

Несомненно, что с укрупнением связаны и негативные последствия. Ключевым аргументом против территориальных укрупнений является возможное отдаление власти от населения, снижение территориальной доступности. Однако, зарубежные специалисты отмечают, что в последние годы происходят тенденции, которые обуславливают повышение доступности местной власти безотносительно размера муниципалитета:

• повышается профессионализм местной бюрократии, появляются и применяются различные подходы, позволяющие повысить эффективность ее взаимодействия с населением и качество услуг, развиваются все новые формы взаимодействия;

• развитие информационных технологий и ресурсов Интернет позволяют сделать власть доступной из любого места;

• гомогенизация образа жизни в городской и сельской местности за счет повышения уровня жизни в сельских муниципальных образованиях.

Все эти и другие факторы позволяют несколько снизить проблему определения оптимального размера муниципального образования и решить дилемму, существовавшую достаточно продолжительное время: консолидировать или разукрупнять муниципальные образования.

Ранее в зарубежной практике существовало два подхода определения оптимального размера муниципального образования. Первый подход исходил из того, что муниципальная власть должна быть максимально приближена к населению, поэтому численность жителей муниципального образования может быть невелика, а количество муниципальных образований – значительно. Однако недостатком этого подхода является то, что на практике попытка организовать местное самоуправление там, где для эффективного решения вопросов местного значения нет ни кадрового, ни финансового потенциала, приводит к бессилию органов местного самоуправления, их неспособности реагировать на нужды людей.

Второй подход, напротив, основан на укрупнении самоуправляемых единиц, обеспечивающем на территории муниципального образования необходимый экономический потенциал, развитую инженерную и социальную инфраструктуру. Необходимость повышения экономической эффективности вызывает стремление к «экономии на масштабе территории». При этом необходимо не допустить «отрыва» местного самоуправления от населения, поскольку чрезмерная централизация выполнения муниципальных функций может также привести к усилению бюрократизации.

Ранее на практике выбор одного из двух подходов зависел от стратегических ориентиров развития государства. Если на повестке дня стоял вопрос о передаче максимального количества полномочий на муниципальный уровень и повышения территориальной экономической эффективности, то выбиралась стратегия укрупнения. Если приоритетным направлением политики развития местного самоуправления становилось делегирование принятия решений на низовой уровень, то проводилось разукрупнение территорий.

Сейчас оба подхода не рассматриваются как противоположности, а укрупнение муниципальных образований позволяет, в том числе, решать более эффективно вопросы повышения доступности местной администрации населению за счет развития транспорта, связи, повышения качества жизни в сельской местности и доведения его до стандартов жизни в городе. Так, например, на Съезде муниципальных образований Российской Федерации 8 ноября 2013 года, Конференции Общероссийского Народного Фронта 4-5 декабря 2013 года. Президент России В.В. Путин в своем Послании палатам Федерального Собрания Российской Федерации определил на 2014 год в качестве одной из основных задач создание финансово самостоятельного и одновременно приближенного к населению, эффективного местного самоуправления.

Отечественные специалисты отмечают, что для того, чтобы заинтересовать муниципальную власть в развитии территории в Российских условиях необходима передача дополнительных отчислений от налогов, поступающих в региональные бюджеты на муниципальный уровень. Причем, это должны быть налоги, связанны с эффектом от стимулирования развития экономики (например, налог на прибыль, налог на имущество организаций и др.). Создание таких условий вполне возможно не в рамках страны в целом, а на уровне отдельного региона, что могло бы способствовать росту малого и среднего бизнеса, созданию рабочих мест, развитию локальных рынков, экономики территорий и региона в целом.

В регионах, ориентирующихся на укрупнение муниципальных образований желательно осуществить уход от политики выравнивания к политике развития. При этом за основу предлагается использовать получившую широкое распространение за рубежом концепцию «территориального маркетинга», поощрение конкуренции между муниципалитетами за привлечение жителей, инвесторов и представителей бизнеса, туристов.

В целом на основе обобщения зарубежного опыта можно сделать вывод о наметившейся в последние годы тенденции (как в России, так и в мире) укрупнения территорий муниципальных образований верхнего уровня местного самоуправления. Происходит также расширение взаимодействия между муниципальными образованиями, а также муниципальных образований с органами государственной власти регионов. Ассоциативные формы взаимодействия по-прежнему остаются очень актуальными, но наряду с этим растет роль хозяйственных и договорных форм межмуниципального сотрудничества.

Объединение муниципальных образований, а также развитие взаимодействия между региональным и муниципальным уровнем власти, позволяет оказывать населению большее количество услуг более высокого качества. Что касается целей экономии, то не все специалисты рекомендуют при осуществлении территориальных преобразований ориентироваться на эту цель, так как, на практике, самым быстрым способом достижения целей экономии средств, при наименьших политических издержках, является усиление межмуниципального взаимодействия.

Кроме того, укрупнение муниципалитетов способно обеспечить ряд важных преимуществ, в том числе долгосрочного характера, однако процесс укрупнения при этом должен быть проведен продуманно и с учетом негативного и позитивного опыта. При непродуманном укрупнении может быть ухудшен доступ населения к муниципальным услугам, осложнены условия проживания, что, в свою очередь, способствует оттоку трудоспособного населения; закрытию муниципальных учреждений, росту безработицы, сопровождающуюся при этом с дефицитом квалифицированных кадров по ряду отраслей и направлений, обострением миграционных проблем.

2. Модели и опыт реформирования местного самоуправления в регионах Российской Федерации

В последние несколько лет в регионах России наблюдается достаточно активный процесс изменения территориальных основ местного самоуправления. Общее количество муниципальных образований постоянно снижается. Если в 2008 году их количество составляло 24151, то в 2013 году было уже 23001. Таким образом, за пять лет муниципальных образований стало меньше на 1145 единиц (сокращение составило почти 5%). Больше всего муниципальных образований сократилось в период с 2010 по 2011 гг., тогда было объединено около 600 территориальных единиц.

В целом, наметившаяся тенденция территориальных преобразований получила общераспространенное название «укрупнение муниципальных образований». При этом, понятие «укрупнение» является достаточно условным и собирательным, так как включает в себя целый ряд близких по природе, но различных по форме процессов преобразований, осуществляемых на различных уровнях местного самоуправления.

Тенденция укрупнения муниципальных образований в последние годы затронула преимущественно поселения. Количество муниципальных районов и городских округов также изменялось, но не так активно и не всегда в сторону укрупнения. Опыт территориальных преобразований на верхнем уровне местного самоуправления — на уровне муниципальных районов и городских округов — мало изучен. Тем не менее, укрупнение муниципальных образований верхнего уровня обладает наибольшим потенциалом изменения социально-экономического положения территорий.

Если рассматривать общероссийские тенденции в целом, то в период с 2008 по 2013 год количество муниципальных районов изменялось разнонаправлено. В период 2008-2009 гг. количество муниципальных районов существенно увеличилось за счет изменения территориальной организации местного самоуправления в Южном федеральном округе на 21 единицу (за счет образования новых муниципальных районов в республике Ингушетия и Чеченской республике) и в Северо-Западном федеральном округе на 12 единиц (за счет преобразования 12 городских округов в муниципальные районы в Калининградской области). В указанный период производилось также укрупнение муниципальных районов в Центральном федеральном округе (Московская область в 2009 г., Тульская область в 2008 г.), Дальневосточном федеральном округе (Чукотский автономный округ).

В период 2010-2013 гг. количество муниципальных районов в Российской Федерации заметно сократилось. Так в Саратовской области число муниципальных образований уменьшилось почти вдвое — с 707 до 439; в рейтинге регионов РФ по их числу область опустилась с 5 на 15 место. В Свердловской области число муниципальных образований уменьшилось более чем в пять раз — с 546 до 94, и область в рейтинге стала занимать 72 место вместо 11 ранее.

Можно выделить две модели осуществления преобразований территориальных основ местного самоуправления, применявшихся в указанный период на практике:

1 - объединение муниципальных районов в Северо-Кавказском федеральном округе (Чеченская республика, в 2010 г.), Южном федеральном округе (Волгоградская область в 2012 г.) и в Сибирском федеральном округе (Алтайский край в 2011 г.);

2 - преобразование муниципальных районов в городские округа - в Приволжском федеральном округе (Нижегородская область в 2010-2012 гг., Пермский край в 2012 г.) и в Дальневосточном федеральном округе (Сахалинская область в 2010 гг.).

Количество городских округов изменялось более динамично и разнонаправлено, в частности:

1. происходило сокращение городских округов за счет их преобразования в муниципальные районы. Например, в 2008 г. в Северо-Западном федеральном округе (в Калининградской области).

2. преобразование муниципальных районов в городские округа. Например, в Приволжском федеральном округе в 2010-2012 гг. (Нижегородская область, Пермский край) и Дальневосточном федеральном округе в 2010 г. (Сахалинская область).

3. укрупнение городских округов их объединение, и, соответственно, уменьшение их количества. Например, в Северо-Западном федеральном округе (Мурманская область в 2009 г.) и в Центральном федеральном округе (Московская область в 2012 г.). Наиболее активно процесс укрупнения городских округов проводился в 2008 г. (Краснодарский край, Ульяновская область, Свердловская область).

4. увеличение количества городских округов, которое могло происходить не столько за счет разделения, разукрупнения городских округов, сколько за счет преобразования городских поселений и наделения их статусом городского округа. Например, в Центральном федеральном округе (Московская область в 2009 г., Тульская область в 2008 г.)

5. образование новых городских округов – в Северо-Кавказском федеральном округе (республика Ингушетия, Чеченская республика в 2009 г.).

Приведенные данные позволяют говорить о том, что развитие местного самоуправления в российской Федерации происходит не революционным, а эволюционным путем, методом проб и ошибок, поиска наиболее оптимальных вариантов организации местного самоуправления с учетом конкретных региональных условий.

Всероссийский совет местного самоуправления вполне обоснованно констатирует, что сегодня многим муниципалитетам собственных доходов не хватает даже на текущую деятельность, не говоря уже о каком-то развитии. Так, в 2012 году межбюджетные трансферты местным бюджетам, связанные с финансовым обеспечением собственных полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, составили – 46,5% (1045,0 млрд. рублей).

Данные Минфина России показывают, что в 2012 году в бюджетах городских округов аккумулировались 64,6% (568,1 млрд. руб.) налоговых доходов, в бюджетах муниципальных районов – 26,3% (209,6 млрд. руб.), а в бюджетах поселений лишь 9,1% (70,0 млрд. руб.) налоговых доходов.

Таким образом, наибольшая доля налоговых поступлений концентрируется в бюджетах крупных экономически развитых муниципальных образований, которых в России несколько сотен. Самая многочисленная категория муниципальных образований – городские и сельские поселения – имеет очень незначительный объем налоговых доходов¹ и их финансовое положение в значительной степени зависит не от собственных усилий, а от финансовых возможностей субъектов Российской Федерации.

Осуществление территориальных преобразований в регионах России преследовало различные цели. По данным Всероссийского Совета местного самоуправления (далее ВСМС), который провел в 2013 году исследование тенденций изменения территориальной организации местного самоуправления в России (методом анкетирования было исследовано свыше 1000 муниципальных образований) среди наиболее распространенных целей можно выделить:

• повышение эффективности расходования бюджетных средств;

• оптимизация управления;

• сокращение избыточного аппарата муниципальных служащих;

• развитие территорий;

• вовлечение муниципалитетов в реализацию целевых программ.

На практике наиболее часто ставится цель повышения эффективности использования бюджетных средств, экономии бюджетных средств. Но все-таки, наиболее эффективными являются преобразования в целях территориального развития.

Как и зачем осуществляются территориальные преобразования можно рассмотреть на основе примеров отдельных регионов.

Одним из отечественных примеров оптимизации количества муниципальных образований может служить город Москва. В 12-ти миллионной Москве в результате реформы местного самоуправления сформировалось 125 внутригородских муниципальных образований, соответствующих районам города Москвы, здесь с 2011 года уже нет дотационных муниципальных образований. В случае дефицита финансовых средств внутригородским муниципальным образованиям Москвы предусматривается предоставление бюджетных кредитов бюджетам на срок до одного календарного года с момента получения кредита.

В Нижегородской области в 2010-2012 гг. произошло объединение разноуровневых по развитию муниципалитетов как на агломерированных (урбанизированных), так и на сельских территориях. Объединение было проведено по единому плану, выработанному на уровне области, в два этапа: сначала уменьшение количества поселений, затем создание городских округов с полным устранением муниципалитетов первого уровня, то есть поселений.

Первоочередные цели укрупнения, проведенного в регионе – административные и политические, и лишь опосредованно (через идею централизовать и повысить эффективность управления хозяйством и развитием) – социально-экономические, в том числе инвестиционные, с целью создания единой контролируемой системы инвестиционных площадок для привлечения крупного бизнеса. Политика укрупнения муниципальных образований проводилась в регионе в целях достижения:

• формального и формализованного единообразия институциональных форм;

• управляемости и подконтрольности территорий;

• предупреждения возможного противостояний структурных единиц – территорий – внутри системы.

В проведенной реформы местного самоуправления в Нижегородской области сложилась единообразная административная модель, в рамках которой свой путь к превращению в городские округа прошли не только урбанизированные, имеющие сложившийся экономический центр районы, но и периферийные, дотационные, сельские районы.

Поучителен опыт Калининградской области, где сначала, при одном губернаторе на базе административных районов были сформированы городские округа. Затем, при следующем губернаторе эти округа по решению суда были преобразованы в муниципальные районы и разделены на поселения. Затем произошло новое укрупнение муниципальных образований в городские округа.

При всех административных коллизиях опыт Калининградской области интересен тем, что именно здесь одной из первых, была опробована модель муниципального района – городского округа, как способа перехода от двухуровневой системы местного самоуправления к одноуровневой. Однако, во многом решающую роль в проводимых «реформах» играли личные конфликты между руководством региона и муниципальных образований. Преобразования осуществлялись в основном по административным соображениям, и повлекли за собой недовольство широкого круга населения.

Недовольство населения касалось социальных вопросов (негатив вызывали проблемы в сфере ЖКХ, здравоохранения, дошкольного образования), которые увязывались населением с перманентными территориальными преобразованиями и сменой власти в регионе. Для других регионов «кейс» Калининградской области заслуживает внимания в первую очередь необходимостью работы с общественным мнением (проведение разъяснительной работы с населением, мониторинг общественного мнения, мониторинг состояния социальной сферы до и после преобразований) и недопустимости формирования конфликтных ситуаций в ходе территориальных преобразований.

Примечателен опыт Белгородской области (на примере Старооскольского городского округа), где была реализована прагматичная модель преобразований, в основе которой лежала задача выстроить такую систему управления, которая способствовала бы социально-экономическому развитию территории. Несмотря на то, что общее количество городских округов осталось неизменным, модель примечательна опытом выделения центра укрупненного городского округа. Для этой модели было характерно:

- наличие четко очерченных центра и периферии территории, то есть очевидного «полюса притяжения» (городского экономического центра) и зоны тяготения к полюсу (сельской и слабо-урбанизированной периферии, замкнутой в своем существовании и развитии на центр);

- проведение укрупнения путем соединения не имеющих собственных экономических центров территорий вокруг «полюса притяжения», с приданием последнему формального статуса центра объединившихся территорий;

- наличие реальных и потенциальных характеристик агломерации (урбанизированной зоны развития), которая требует выстраивания единой системы управления и распределения ресурсов;

- создание моноцентричной системы управления, позволяющей наиболее эффективно в актуальных условиях решать социальные вопросы (вопросы жизнеобеспечения, прежде всего, периферии, не способной существовать самостоятельно) и планировать развитие территории – перераспределять ресурсы в рамках района, исходя из единого плана, без участия ненужных инстанций.

В Республике Мордовия территориальные преобразования коснулись поселений, но примечательны тем, что вместе с территориальными преобразованиями вводилась система коэффициентов оценки эффективности власти, влияющих на уровень материального вознаграждения глав муниципальных образований и величина выделяемых территории межбюджетных трансфертов. Несмотря на то, что проведенные в республике Мордовия преобразования носили, скорее, экспериментальный характер, нежели характер завершенного проекта, проблема повышения заинтересованности муниципальных образований в собственном экономическом развитии, получения эффекта от своих усилий в виде увеличения поступлений в бюджет стоит очень остро во всех российских регионах. Введение системы оценки эффективности деятельности глав муниципальных образований (глав администраций) на поселенческом уровне требует немалых усилий и затрат, но, тем не менее, вполне возможно на верхнем уровне местного самоуправления (на уровне муниципальных районов и городских округов).

К сожалению, в нашей стране в большинстве случаев территориальные преобразование осуществляются стихийно, преимущественно на уровне поселений и без какой-либо аналитической и программной подготовки, что порождает негативные последствия. В то же время, укрупнения на уровне муниципальных районов и городских округов оказываются более целесообразными, чем на уровне поселений. Однако и здесь необходим не формальный подход, а учет особенностей в каждом конкретном случае – детальный анализ экономики, социальной сферы, демографических, географических показателей.

При осуществлении территориальных преобразований, во-первых, недопустимо проведение мероприятий без обоснования их экономической и социальной целесообразности, просчета последствий и рисков. Во-вторых, сокращение расходов не может и не должно являться основной и главной целью данных преобразований. Экономического эффекта за счет укрупнения муниципалитетов следует достигать за счет стимулирования экономического развития территорий, а увеличения средств в бюджете не за счет «сращения» бюджетов объединяющихся муниципалитетов, а за счет повышения доходной базы.

Задача конкретизации способов преобразования муниципальных образований в Российской Федерации остается актуальной. Так, Законодательным Собранием Пермского края в июне 2015 года в Государственную Думу внесён проект Федерального закона "О внесении изменений в статью 13 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В пояснительной записке к этому законопроекту отмечается, что "установленные Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ формы преобразования муниципальных образований не охватывают всех востребованных практикой форм оптимизации территориальной организации местного самоуправления и не в полной мере учитывают особенности организации муниципально-территориального устройства разных субъектов Российской Федерации". Авторы законопроекта предлагают дополнить статью 13 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ новыми формами преобразования муниципальных образований:

- изменение статуса муниципального района и лишение входящих в его состав поселений статуса городского и (или) сельского поселения в связи с наделением муниципального района статусом городского округа;

- изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом муниципального района и наделением входящих в его состав поселений статусом городского и (или) сельского поселения;

Кроме того, предлагается дополнить статью 13 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ новыми частями 3.3 и 3.4, устанавливающими порядки объединения двух и более городских округов, муниципального района с городским округом, не влекущего изменения границ иных муниципальных образований.

Также предлагается дополнить статью 13 указанного закона новыми частями 7.3 и 7.4, устанавливающими порядок изменения статуса муниципального района и лишения статуса входящих в его состав поселений в связи с наделением муниципального района статусом городского округа; порядок изменения статуса городского округа в связи с наделением его статусом муниципального района и наделения соответствующим статусом городских или сельских поселений, входящих в его состав.

По мнению Правительства Российской Федерации, оптимизация процесса преобразования указанных видов муниципальных образований позволит органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления оперативно принимать необходимые управленческие решения, не ущемляя при этом интересы населения. Это также будет способствовать сокращению расходов местных бюджетов на проведение голосования населения.

В этой связи рассмотрим целесообразность изменения форм учёта мнения населения при преобразовании муниципальных образований.

Как указывалось выше, статьи 12 и 13 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ подчёркивают приоритетное значение мнения населения при установлении территориальных основ местного самоуправления.

Учёт мнения населения соответствующих территорий должен обеспечиваться формах, установленных как федеральным законом, так и законами субъектов Российской Федерации. Например, учёт мнения населения может осуществляться путём принятия населением решения на местном референдуме, итоги которого носят обязательный характер. Также мнение населения может выявляться с помощью различных форм как непосредственного (с помощью опроса, схода граждан и пр.), так и опосредованного (через представительный орган власти) волеизъявления граждан.

На первый взгляд наиболее демократичной формой учёта мнения населения по смыслу части 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации является референдум. Однако имеются и серьёзные недостатки этого варианта решения вопроса.

Главной проблемой при проведении референдумов является то, что нередко бывает трудно обеспечить явку населения для голосования. В соответствии с действующим законодательством на референдум должно прийти более 50% всех избирателей. В то же время у значительной части населения наблюдается отсутствие желания участвовать в любых голосованиях. В последние годы явка избирателей на муниципальных выборах составляет в среднем 35-40 %. Таким образом, при низкой явке населения референдум может не состояться.

Так, 8 ноября 2009 года в Нижегородской области проводился референдум по вопросу объединения города Бор и Борского района в единый городской округ. В сельских поселениях района явка была достаточной, она составила 19 тыс. 437 человек, или 59,47%, при этом "за" проголосовали 15 тыс. 356 человек, или 79% избирателей. Однако в городе Бор явка избирателей оказалась недостаточной - она составила 29 тыс. 983 человека или 48,39%, при этом "за" проголосовали 21 тыс. 960 человек или 73,24% избирателей. Согласно законодательству, для того чтобы голосование состоялось, в нем должны принять участие не менее 50% избирателей, при этом не менее 50% из них должны проголосовать за объединение. Таким образом, голосование от 8 ноября 2009 года по вопросу объединения города Бор и Борского района в единый городской округ было признано несостоявшимся².

Еще немного статистики по результатам проведённых референдумов. В единый день голосования 14 марта 2010 года на территории Алтайского края были проведены 9 местных референдумов, из них по 6 референдумам голосование признано несостоявшимся в связи с недостаточной явкой избирателей (от 36 % до 48 %). В тот же день в Курганской области в 9 муниципальных образованиях, а в Ростовской области в 16 муниципальных образованиях референдумы не состоялись из-за того, что в референдуме участвовало менее 50 процентов зарегистрированных участников референдума³.

В 2014 году в 11 субъектах Российской Федерации было проведено 246 референдумов, из них были признаны несостоявшимися 78 референдумов (с явкой менее 50%), а по 3 референдумам с достаточной явкой вопрос референдума был признан не принятым (за вопрос проголосовало менее 50% участников референдума, принявших участие в голосовании)⁴.

Заметим, что референдум должен состояться во всех объединяемых муниципалитетах. При этом, если большинство жителей одного из муниципалитетов выступят за объединение, а другого против - то по результатам референдума объединять муниципальные образования будет нельзя.

Так, в 2008 году вопрос об объединении двух городов столицы Чувашии Чебоксар и его города-спутника Новочебоксарска был вынесен на референдум. На референдуме, состоявшемся 2 марта 2008 года, за объединение городов республики проголосовали 160 180 чебоксарских избирателей, или 75,21%. Против высказались 48 134 человек, или 22,60% жителей Чебоксар, обладающих избирательным правом. Всего в столице Чувашии приняли участие в голосовании по объединению 212 983 избирателей, или 60,64%. В то же время, против объединения городов проголосовали 37 750 избирателей или 60,31 % жителей Новочебоксарска, принявших участие в голосовании. За объединение проголосовали 24 059 человек, что составило 38,43% от общего количества избирателей Новочебоксарска. Всего же в голосовании по объединению приняли участие 62 617 новочебоксарских избирателей, или 61,87% от общего числа избирателей. В результате объединение не состоялось, в то же время на проведение референдума было затрачено немало бюджетных средств⁵.

Кроме того, процедура референдума сама по себе является несовершенной. Например, существует возможность нечёткого и запутанного формулирования вопроса, а также исключение возможных альтернатив решений выставленных на референдум вопросов.

Для Московской области российский опыт реформирования местного самоуправления интересен тем, что: во-первых, он базируется на отечественной правовой основе, что дает возможность его использования с минимальными законодательными корректировками; во-вторых – Московская область представляет огромную территорию с различным уровнем урбанизации поселений, различным соотношением промышленного и сельскохозяйственного производства, разнообразием укладов и исторических традиций организации местного социума, где применимы различные модели реформирования и оптимизации местного самоуправления.

3. Реформирование местного самоуправления в Московской области

Всероссийский совет местного самоуправления вполне обоснованно констатирует, что сегодня многим муниципалитетам собственных доходов не хватает даже на текущую деятельность, не говоря уж о развитии. Так, в 2012 году межбюджетные трансферты местным бюджетам, связанные с финансовым обеспечением собственных полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, составили – 46,5% (1045,0 млрд. рублей). В настоящее время финансовое положение муниципальных образований в значительной степени зависит не от их собственных усилий, а от финансовых возможностей субъектов Российской Федерации. Данные Минфина России показывают, что в 2012 году в бюджетах городских округов аккумулировались 64,6% (568,1 млрд. руб.) налоговых доходов, при этом в бюджетах муниципальных районов – 26,3% (209,6 млрд. руб.), а в бюджетах поселений лишь 9,1% (70,0 млрд. руб.) налоговых доходов. Таким образом, наибольшая доля налоговых доходов концентрируется в бюджетах крупных экономически развитых муниципальных образований, которых всего несколько сотен по России. При этом самая многочисленная категория муниципальных образований – городские и сельские поселения – имеет очень незначительный объем налоговых доходов⁶

В материалах IV Съезда Общероссийской общественной организации «Всероссийский совет местного самоуправления» констатируется, что Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) положил в основу муниципально-территориального деления географические факторы (пешеходная, транспортная доступность, текущие и перспективные границы населенных пунктов)⁷.

Однако при формировании городских и сельских поселений авторы закона не учли организационные факторы, такие, как работоспособность системы управления и дееспособность органов местного самоуправления. Кроме того, не были учтены и важнейшие экономические факторы, такие, как экономическая обоснованность, объем налоговой базы, инвестиционная привлекательность, а также наличие финансов и имущества, достаточного для оказания муниципальных услуг. В результате за 12 лет действия 131-го Федерального закона многие мелкие муниципальные образования превратились в банкротов.

В Московской области в результате реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ сформировалось крайне сложное административно-территориальное деление. К 2014 году в Подмосковье насчитывалось 378 муниципальных образований, в том числе: 36 городских округов, 36 муниципальных районов, 114 городских и 192 сельских поселения. При этом с момента реализации муниципальной реформы по Федеральному закону №131-ФЗ вновь образованными стали 299 муниципальных образований (107 городских и 192 сельских поселения). Это означает, что в регионе появились почти 300 новых субъектов управления, а сама модель управления стала децентрализованной.

Увеличение в Подмосковье количества самостоятельных муниципальных образований привело к снижению управляемости этими территориями со стороны области. Кроме того, возникло немало конфликтов и противостояний между городом и районом, а более половины муниципальных образований оказались финансово несостоятельными.

Многие из муниципальных образований Подмосковья не обладают достаточным экономическим потенциалом и возможностями для развития и поддержания социальной инфраструктуры. По данным Совета муниципальных образований Московской области, в настоящее время в регионе из 288 поселений 187 являются дотационными. При этом в 122 поселениях дотации превышают 50%, местного бюджета, а 83 поселения полностью дотационны. В большинстве бюджетов дотационных поселений основная доля расходов состоит из расходов на оплату коммунальных услуг бюджетных учреждений и выплату заработной платы их работникам. Такие поселения не могут в полной мере осуществлять возложенные на них задачи⁸.

Ситуация с недостаточной финансово-экономической базой муниципалитетов Московской области осложняется и тем, что освоение бюджетов органами местного самоуправления также сталкивается с неэффективной деятельностью ряда администраций. Так, муниципалитеты Подмосковья в 2012 году недополучили около 11 миллиардов рублей доходов ввиду слабого освоения финансовых средств. По семи муниципальным районам, 14 городским округам и 58 поселениям Подмосковья годовой план поступления доходов остался невыполненным

Экономическая самостоятельность и способность органов местного самоуправления обеспечить население необходимыми услугами – вот основные показатели эффективности городского или сельского поселения.

В современных условиях поодиночке небольшим городским и сельским поселениям просто не выжить. Нехватка финансовых, кадровых и территориальных ресурсов обрекает их жителей на отсутствие каких-либо надежд на развитие территории. Проблемы таких мест не решаются годами. Малые городские и сельские поселения не могут построить дороги, детские сады, обустроить инфраструктуру и все то, в чем люди сегодня нуждаются и что должны получать там, где живут. В такие муниципальные образования инвестор не приходит в силу тех же причин – отсутствия ресурсов. Именно поэтому, объединение дотационных поселений в единое муниципальное образование становится важным фактором развития депрессивных территорий.

Очевидно, что мелкие муниципальные образования не только не способны ставить и решать крупные задачи, но даже не в состоянии решать насущные задачи жителей, поскольку не имеют для этого достаточно средств и управленческих ресурсов.

Сегодня количество муниципалитетов в Московской области сопоставимо с количеством муниципалитетов в Великобритании (484) и Финляндии (460), однако, территория Великобритании в 5,5 раз, а Финляндии в 7,6 раз превышает территорию Московской области, а население Великобритании в 9 раз больше, чем в Подмосковье.

По площади территории (44,4 тыс. км²) и населению (7,1 млн чел.) Московская область сопоставима с Данией (площадь - 44,5 тыс. км², население - 5,4 млн чел.). Однако в Дании сегодня почти в 4 раза меньше муниципалитетов, чем в Подмосковье. Муниципальная реформа 2007 г. в Дании привела к сокращению числа муниципальных образований (коммун) с 271 до 98. Одновременно 13 областей были объединены в 5 более крупных регионов⁹.

Как показывает отечественная и зарубежная практика, городской округ является более эффективной формой местного самоуправления, чем муниципальный район, позволяющей мобилизовать кадровые и административные ресурсы, сократить сроки выработки и реализации управленческих решений, обеспечить оперативность реакции власти на обращения жителей.

В процессе нынешнего реформирования местного самоуправления в Московской области важная роль отводится совершенствованию территориальной организации местного самоуправления, которое направлено на укрупнение муниципальных образований и их преобразование путём объединения. Одновременно в Подмосковье происходит существенное перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и региональной властью, что позволит минимизировать нагрузку на местные бюджеты, проводить единую политику в различных сферах, оптимизировать кадровый состав муниципального управления, что в совокупности создаст большие возможности для развития различных форм участия граждан в местном самоуправлении, повысить эффективность муниципального общественного контроля.

Рассматривая муниципальное управление в формате «район + поселения», можно сделать вывод о том, что большинство поселений так и не смогли стать инструментом развития. В результате всю работу по жизнеобеспечению территорий в основном выполняют районные и региональные администрации.

В этой связи Губернатор Московской области А. Ю. Воробьев, в ноябре 2013 года поднял вопросы административной реформы в регионе, суть которой заключается в повышении эффективности работы органов власти, сокращении расходов областного бюджета, создании условий для дальнейшего развития экономики и привлечения инвесторов. Кроме того, в результате этой реформы Московская область должна стать более гибким и компактным в управлении регионом.

Список литературы:

1. М.Ф.Гацко, 2015 © Ногинский филиал РАНХиГС, 2015. Реформирование местного самоуправления в Московской области.

2. Е.Ф.Целищева, Тенденции изменения территориальной организации местного самоуправления в регионах России и за рубежом. http://municipal.uapa.ru/ru/issue/2014/03/2/

3. Укрупнение российских муниципалитетов: первые итоги и уроки. Агентство муниципального развития // Муниципальная власть. 2011. № 6. С.78-105.

4. Федорова С.Н. Критерии и подхды к определению оптимального размера социально-экономических подсистем региона // Вестник ОрелГИЭТ. 2010. №3 (13). C. 34-38.

5. Целищева Е.Ф. Теоретические аспекты муниципальной инвестиционной политики: содержание и механизмы реализации // Муниципальная экономика и управление. 2012. №3. С.30-38.

6. http://municipal.uapa.ru/ru/issue/2013/02/10/